Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Предпринимательская деятельность бюджетных учреждений: как произвести учет». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
В отличие от бюджетных учреждений, право которых оказывать платные услуги в рамках государственного (муниципального) задания прописано в ч. 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», аналогичное право для АУ в Законе № 174-ФЗ в явном виде не установлено. Однако в бюджетном законодательстве говорится о том, что государственное (муниципальное) задание на оказание услуг должно содержать в числе прочего предельные цены (тарифы) на оплату этих услуг физическими или юридическими лицами, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, определенных законодательством РФ (п. 1 ст. 69.2 БК РФ). Иными словами, возможность предоставления автономным учреждением каких-либо государственных (муниципальных) услуг за плату в рамках задания в действующем законодательстве все-таки предусматривается, но только в определенных случаях, указанных в федеральных законах. При этом речь здесь идет только об услугах, но не о работах.
Правоспособность АУ в определении стоимости платных услуг (работ).
В отличие от бюджетных учреждений, насчет которых в федеральном законодательстве о некоммерческих организациях указано, что порядок определения платы за их услуги или работы, предоставляемые или выполняемые как сверх государственного (муниципального) задания, так и в его рамках, устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом[15], в отношении автономных учреждений аналогичной нормы в федеральном законодательстве нет. Поэтому по общему правилу АУ вправе устанавливать цены на свои услуги и работы самостоятельно. Однако из этого правила есть исключения.
Во-первых, исключением являются муниципальные автономные учреждения. Согласно федеральному законодательству о местном самоуправлении к полномочиям органов данного уровня относится установление тарифов на любые услуги или работы, оказываемые или выполняемые любыми муниципальными учреждениями (в том числе автономными), если иное не предусмотрено федеральными законами[16]. Другими словами, муниципальные АУ не могут утверждать цены на свои услуги и работы самостоятельно – это делают их учредители.
Правда, из данного исключения есть свое исключение, вытекающее из формулировки «если иное не предусмотрено федеральными законами». В силу федерального законодательства о культуре организации культуры самостоятельно формируют цены (тарифы) на свои платные услуги и продукцию, включая цены на билеты[17]. То есть автономные учреждения культуры (причем и муниципальные, и государственные) вправе сами определять цены на услуги (но не работы – в законодательстве о культуре речь идет только об услугах).
В связи с этим встречается практика, когда органы местного самоуправления, утверждая упомянутый выше порядок определения платы за услуги бюджетных учреждений, распространяют его действие и на автономные учреждения. Рассмотрим в качестве примера ситуацию в городском округе «ЗАТО Сибирский» (Алтайский край)[18].
Какие услуги (работы) можно оказывать (выполнять)?
Учреждение может оказывать (выполнять) широкий спектр услуг (работ). Например, реализовывать образовательные программы, оказывать первичную медицинскую помощь, хранить архивные документы и т.д. Но все эти услуги (работы) должны соответствовать целям деятельности учреждения. Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.
К сведению. Услуга — это результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица — получателя услуги (например, реализация образовательных программ среднего профессионального образования, первичная медико-санитарная помощь, библиотечное обслуживание пользователей библиотеки). Работа — это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом (например, создание театральной постановки, организация выставок и соревнований, благоустройство территории).
Услуги (работы), оказываемые (выполняемые) учреждениями в соответствии с Законом N 83-ФЗ, должны быть включены в перечень услуг.
Состав услуг (работ) учреждения
Услуги, оказываемые в рамках основной |
Услуги, не относящиеся к |
||||
В рамках государственного |
Сверх |
||||
На бесплатной |
За плату |
На бесплатной |
За плату |
||
Приносящая доход деятельность бюджетного учреждения
Право бюджетных и автономных учреждений на осуществлении приносящей доход деятельности закреплено в п. 2 ст. 24 и п. 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996
№ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях). Отсылка к данному праву содержится также и в п. 3 ст. 161 БК РФ.
В Письме Минфина от 22.10.2013 № 12-08-06/44036 «О комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ» сказано, что под приносящей доход деятельностью понимается деятельность по оказанию услуг (выполнению работ) за плату.
К приносящей доход деятельности также относится приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие (в случаях, предусмотренных законодательством РФ) в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
Важным условием такой деятельности является соответствие целям создания бюджетного или автономного учреждения. Цели создания бюджетного учреждения должны быть отражены в его уставе. После того как определены цели, на их основании составляются и утверждаются виды деятельности учреждения – они также должны быть приведены в уставе.
Особое внимание следует уделить законности приносящей доход деятельности бюджетного учреждения, при этом должны быть выполнены следующие условия:
- деятельность служит достижению целей, ради которых создано бюджетное учреждение, и соответствует поименованным в уставе целям;
- приносящая доход деятельность предусмотрена в учредительных документах бюджетного учреждения.
Важно позаботиться и об обеспечении прозрачности и понятности своей приносящей доход деятельности, открытость документации и доступ к ней.
Например, образовательные учреждения могут разместить на официальном
интернет-ресурсе учебного заведения документы, которые регламентируют и положения о платных услугах, и бланки договоров, и документы по утверждению тарифов, и общий порядок предоставления услуг.
Причем обновление документов и их размещение должно происходить в течение
10 (рабочих) дней после принятия или изменения. Об этом говорится в п. 4 ч. 2, ч. 1 и 3 ст. 29 Закона № 273-ФЗ, Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и обновления информации об образовательной организации».
Как формируется реестровая запись
Порядок формирования и ведения РУБП и НУБП регламентирует приказ Минфина РФ № 163н от 23.12.2014. В этом нормативе прописано, что такое УНРЗ, — уникальный номер, который присваивается организации при создании реестровой записи.
Образуется он на основании следующих сведений, содержащихся в базовых (отраслевых) перечнях:
Каждая запись имеет уникальный номер. В реестр не включаются сведения и документы, которые содержат государственную тайну.
Уникальный номер формируется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти на основании всех доступных информационных блоков и перечней, включенных в сводный РУБП и НУБП.
Происходит это так:
Разряды 1, 2, 11, 13, 14, 15, 16, 17 — это уникальный код каждого участника бюджетного процесса в СР.
Стандартный бланк задания
Специфика учреждений частично отражена в форме задания. Эта форма составляется в два этапа — органами власти в обобщённой трактовке, а также органами местного самоуправления с учётом внутренней специфики. Соответственно допускаются определённые различия в разных регионах. В Постановлении № 640 от 26.06.2015 приведена универсальная, стандартизированная форма 0506001. Именно ею предлагается пользоваться учреждениям, корректируя нужные пункты, если есть для этого основания. Молодой специалист и опытный, изучив данный бланк, сможет составить госзаказ, который будет использоваться в дальнейшем учебным учреждением. Благодаря этому директор школы может уйти в отпуск, передав инструкции исполняющему обязанности и не переживать ни о чём.
Важно! Правда, госзадание не рекомендуется менять, не желательны ошибки при его составлении.
Стандартно форма задания как документ на бумажном носителе представлена титульным листом и некоторым количеством разделов.
Внесение изменений в госзадание
В задание вносятся изменения на основании того, что нормативные акты, регулирующие госзадания, также изменились. После того как в документ внесены корректировки, может меняться и размер субсидий на основании пункта 5 ПП №671. Внесение изменений регулируется правительственным постановлением №640 от 26.06.2015 г. В этом нормативном акте содержится раздел, посвященный именно изменению задания. Рассмотрим основные правила внесения корректировок:
- Если нужно внести корректировки, создается новое госзадание с измененными пунктами. Нельзя издавать распоряжения, устанавливающие то или иное изменение. Нужно переписывать весь документ полностью.
- Нельзя менять показатели допустимых отклонений от установленных качественных и количественных значений. Поменять эти показатели можно только в следующем отчетном периоде.
- Менять госзадание нужно в обязательном порядке в том случае, если предоставлен предварительный отчет учреждения, по которому фактические показатели оказались меньше рекомендуемых.
ВАЖНО! ПП №640 от 26.06.2015г. установлена норма, по которой изменять размеры перечисляемых субсидий можно исключительно в том случае, если корректируется госзадание.
Может быть установлен срок, на протяжении которого может корректироваться задание. К примеру, в городе Ангарске этот срок равен 10 дням. Местные органы власти также могут устанавливать основания для внесения изменений. К примеру, в Магаданской области утверждены такие основания:
- Появились другие требования к качественным и количественным показателям.
- Изменилось число потребителей услуг (к примеру, уменьшился спрос).
- Возникла необходимость в экономии из-за закупок.
Инициатором внесения изменений может быть как руководитель учреждения, так и учредитель. Руководителем в данном случае может двигать необходимость значительного несоответствия установленных норм и фактических показателей. Для корректировки документов руководителю нужно направить запрос учредителю.
ВАЖНО! Местные органы власти также могут устанавливать перечень лиц, которые имеют право вносить корректировки в госзадания.
Разграничение рассматриваемых понятий в гражданском и трудовом праве
Выше была обозначена разница между понятиями услуги и работы в гражданском праве. Вместе с тем указанные категории используются и в других отраслях, в частности в трудовом праве.
Понятие «услуга» встречается, например, в следующем контексте:
- заведомо временное расширение объема оказываемых работодателем услуг — основание для срочных трудовых договоров (п. 5 ч. 1 ст. 59 Трудового кодекса РФ);
- термин «оказание услуг» используется применительно к деятельности не только компании, но и работников, в частности в норме о том, что достижение сотрудниками высокого уровня оказания услуг не является основанием для пересмотра норм труда (ч. 3 ст. 160 ТК РФ).
Понятие «работа» является в трудовом праве более употребляемым, чем услуги (продвижение по работе, стаж работы — ст. 2 ТК РФ, место выполнения работы — ч. 4 ст. 13 ТК РФ и пр.). При этом как таковое разграничение услуг и работ для трудовых отношений не столь значимо, как для гражданско-правовых.
Что существенно, так это то, что трудовые отношения не должны оформляться гражданско-правовыми соглашениями. Указанный запрет установлен ч. 2 ст. 15 ТК РФ. Пример судебной практики о соотношении гражданско-правовых и трудовых отношений — постановление АС СКО от 04.09.2017 № Ф08-6110/2017 по делу № А63-8633/2016.
В чем же разница между работами и услугами?
Услуги — это совершение определенных действий или осуществление какой-то деятельности. Такое определение услуг дается в законе. Иными словами в услугах важен процесс. Результат в них не имеет первостепенного значения. И хотя в своих рассуждениях можно глубоко уйти в сущность действий или деятельности, которые составляют услугу, и в итоге прийти к какому-то результату, суть услуги от этого не изменится.
В конце концов даже в услугах связи какой-никакой результат есть — состоявшийся разговор между двумя абонентами, к примеру, или сеанс обмена данными между клиентом и сервером. Но исключительную важность тут имеет сам процесс — создание оператором связи определенных технических условий, при которых доступна сама возможность позвонить или выйти в сеть.
Работа — это всегда результат. Закон определяет работу как деятельность, которая приводит к конкретному результату. Требуемый результат обычно согласовывается сторонами или в техническом задании, или в смете, или в самом договоре, или где угодно еще. Именно поэтому при выполнении работ требуется акт приемки-сдачи работ, т.к. сторона-заказчик должна увидеть результат, оценить его приемлемость и соответствие требованиям, после чего принять и оплатить.
Понятие и виды государственных и муниципальных услуг
С учетом социальной направленности развития Российского государства, его стремления к созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, в деятельности органов государственного и муниципального управления по реализации присущих им функций особое место занимает оказание населению различного рода публичных (государственных и муниципальных) услуг, направленных на удовлетворение тех или иных потребностей населения в разных сферах общественной жизни.
Для уяснения сути понятий «государственная услуга», «муниципальная услуга» необходимо определить характеризующие услугу в целом свойства, которые позволяют отграничить ее, например, от работы.
Следует отметить, что легальные дефиниции понятий «работа» и «услуги» приведены в Налоговом кодексе РФ (НК РФ).
ПОНЯТИЕ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФУНКЦИЯ», «УСЛУГА» И «ПУБЛИЧНАЯ УСЛУГА»
В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления предоставление различных услуг гражданам и организациям занимает значительное место – тем большее, чем ближе к населению находится уровень и конкретные органы власти или их учреждения и предприятия. Это вытекает уже из самого понимания публичной власти, избираемой и нанимаемой многонациональным народом Российской Федерации.
Количество функций государства, его властных и управленческих органов чрезвычайно велик, но в контексте настоящего изложения важно соотнести само понятие публичной, т.е. государственной либо муниципальной, функции с понятием публичной же услуги.
При выработке методологии и методики разработки административных регламентов в Российской Федерации с самого начала сложилось противопоставление понятий «государственная функция» и «государственная услуга» (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»).
Публичная услуга – это лишь один из видов функций органов власти либо уполномоченных ими учреждений, предприятий, организаций. Это деятельность какого-либо лица или организации в ответ на обращение к ним гражданина либо юридического лица, имеющая целью и результатом удовлетворение определенного круга потребностей или нужд, обусловленных их законными правами, интересами и возлагаемыми на них властью обязанностями. В этом смысле говорят об адресном характере услуг в отличие от таких функций, которые услугами не являются.
Огромное число как государственных, так и муниципальных функций исполняются без какого бы то ни было обращения граждан и юридических лиц в органы исполнительной власти и их учреждения (то есть имеют безадресный характер). Они направлены не на удовлетворение конкретных, непосредственных потребностей, запросов физических и юридических лиц, а на долговременные интересы граждан, организаций и общества в целом, которые составляют существенные условия общественной и личной жизни. Это может быть, например, деятельность по созданию материальной, финансовой, организационной, информационной, кадровой инфраструктур, необходимых для оказания определенных видов услуг, но сама по себе услугой не являющаяся, скажем: строительство дорог, автозаправок и сервисов, производство транспортных средств, проведение логистических и иных научно-практических исследований, инженерно-конструкторских разработок или строительство школ, подготовка учителей для них, разработка учебных программ, развитие педагогической науки и т.п.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:
Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.
По функциональному назначению услуги, оказываемые населению, подразделяются на материальные и социально-культурные;
Материальная услуга – услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг.
Материальная услуга обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности к материальным услугам могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта и т.д.;
Социально-культурная услуга – услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание жизнедеятельности потребителя.
Социально-культурная услуга обеспечивает поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.».
Такое понятие услуги достаточно содержательно, однако имеет слишком широкий характер для целей стандартизации и регламентации публичных, то есть государственных либо муниципальных, услуг в отличие от частных. Уточнение этого понятия проведено в апреле 2007 г. внесенными в Бюджетный кодекс РФ изменениями, часть которых касаются управления муниципальными финансами.
Таким образом, неотъемлемым признаком публичных, т.е. государственных либо муниципальных, услуг является наличие задания исполнителю со стороны соответствующего органа исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти на их предоставление (оказание) гражданам и организациям.
Причем такими исполнителями могут быть не только государственные (муниципальные) учреждения, которые оказывают большинство услуг населению безвозмездно, хотя часть из них по решению властных органов может предоставляться и за определенную, не обязательно полную, плату. Иными юридическими лицами, оказывающими такого рода услуги, могут быть: некоммерческие, коммерческие организации, государственные и муниципальные предприятия,
Публичные услуги оказываются, как правило (хотя и не всегда, тем более в условиях перехода к предоставлению все большего числа массовых социальных услуг на рыночной конкурентной основе), с использованием бюджетных средств, но обязательно с властным контролем за результатами, а в необходимых случаях и за процессом, оказания услуги. Причем, если эти услуги платные, то они предоставляются по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном соответствующими органами власти.
Контроль со стороны органов власти за результатами и процессом оказания публичной услуги предполагает наличие показателей, по которым оценивается их соответствие или несоответствие нормативно установленным требованиям. Совокупность такого рода требований составляет стандарт предоставления публичной услуги, который может быть оформлен как самостоятельный документ либо быть составной частью другого нормативного правового акта, получившего название административный регламент оказания публичной услуги. Именно стандарт оказания публичной услуги является основой как соответствующего административного регламента, так и государственного или муниципального задания исполнителю услуги.
Структура разделов, порядок формирования
БК РФ определяет государственное задание на оказание государственных услуг как документ, который устанавливает требования к госуслугам. Форма состоит из нескольких частей: отдельного раздела по каждой госуслуге и общих разделов.
В госзадание на 2021 год, помимо основных сведений, необходимо включить:
- критерии предоставления госуслуги (потребители, перечень услуг с кодировкой, показатели качества и объемов, допустимые отклонения и т. д.);
- порядок контроля выполнения (основания досрочного прекращения, формы и сроки контроля, требования к отчетности о выполнении и прочие условия контроля).
Понятие государственного и муниципального учреждений, их типы
Государственное учреждение – это организация некоммерческого типа, которая формируется собственником целью реализации разнообразных задач некоммерческого характера, для всеобщего блага и развития граждан. Задачи могут быть управленческими, культурными, образовательными или иными некоммерческого характера. Источниками финансирования является собственник – частично или полностью.
Муниципальные учреждения выполняют аналогичные функции и задачи, но формируются государственными муниципальными образованиями.
Сформировать такое учреждение может:
Государственные и муниципальные организации делятся на типы:
Деятельность автономного учреждения имеет отличия от первых двух типов и свои особенности. Такое образование отвечает по обязательствам всем имуществом, которое закреплено за ним, кроме недвижимого имущества. Деятельность бюджетных и казенных организаций направлена на реализацию целей, поставленных при создании данных структур.